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鎮鄉財政管理存在的主要（yào）問題及建議
近年來, 我們對（duì）本區（qū）多個鎮鄉黨委書記（jì）、鎮（鄉）長任期經（jīng）濟責任實施了審計，審計中發現鎮鄉財政在財務管理、項（xiàng）目管理、村居管理等方麵仍然存在有法不依、有（yǒu）令不行、違法（fǎ）不究等現象。嚴（yán）重地（dì）影響了鎮鄉的經濟（jì）發展和各項工作的正常開展。筆者根據近年從事鎮鄉審計的經驗，淺談鎮鄉財政管理存在的問（wèn）題及建議。
一、鎮鄉財政管（guǎn）理存在的主要問題（tí）
（一）預（yù）算管（guǎn）理流於形（xíng）式
鎮鄉財政（zhèng）預算的編（biān）製（zhì）和批（pī）複應按事權與財權相結合、根據鎮鄉（xiāng）正常（cháng）運轉及事業發展的需要等原（yuán）則編製，並采取“自下而上、自上而下”的形（xíng）式（shì）報送和審批預算。而實際執行中，鎮鄉財政收支並沒有真（zhēn）正（zhèng）按年初編製的預算執（zhí）行，財政人員往往隻能按“領導意（yì）圖”安排支出；預算調整是“紙上談（tán）兵”的事。以2017年—2018年先後抽（chōu）審（shěn）的7個鎮鄉為例，審計實踐中，鎮鄉財政在預算管理方（fāng）麵主要存在以下問題。
1. 預算編製不完整（zhěng）
部分（fèn）鎮鄉對收取的罰款、衛生費等不開具正規票據，不納（nà）入預算管理，導致（zhì）預算編製不完整。抽審的7個鎮鄉（xiāng）中（zhōng），有5個鎮鄉收取的衛生費合計101.95萬元，均未開（kāi）具合規票據，也未納入預算收入，顯然預算編製就談不上完整。
2. 公用經費預算超編
公用經費（fèi）應按財政“年度鎮鄉街道綜合（hé）財政預算的通知”來編製，多數鎮鄉在實際編製公用經費預算時，往往將預（yù）算收入扣除人員費用後的差額作為公用經費，造成公用經費預算超編。抽審的7個鎮鄉中（zhōng），有（yǒu）6個鎮鄉係根據預算收（shōu）入扣除（chú）人員費（fèi）用後（hòu）的差額編（biān）製公用經費預（yù）算，比應編製金額455萬元多1158.99萬元，預算（suàn）大幅度超編（biān）。
3. 預算（suàn）執行不力
多數鎮鄉未建立預算內（nèi）控製度，預算編製既無明確的編製（zhì）依（yī）據，也無相應的執（zhí）行約（yuē）束力。雖然年初按部門進行預算（suàn）編製，但各部門實際（jì）費用開支時，並未按（àn）預算進行控製，而是（shì）據實列支。抽審的7個鎮鄉，均存在大幅超預算列支公用經費和人員經費情（qíng）況。7個鎮鄉公用經費和人員經費預算（suàn）合計為10733.12萬元，實際開支15067.83萬元，超預算4334.71萬元，超支率40.39%。
4. 虛增非稅（shuì）收（shōu）入
大多數鎮鄉往往經濟不發達，完成（chéng）上級布置的財政任務壓（yā）力較（jiào）大，部分鎮（zhèn）鄉就采取套取（qǔ）項目資金，再以虛假讚助費、捐贈收入、工作經費的形式繳入鎮鄉財政（zhèng），以虛增（zēng）鎮鄉財政非（fēi）稅收入。抽審（shěn）的7個鎮鄉中，有6個鎮鄉（xiāng）虛增非稅收入1572.38萬元，其中：以套取項目資金虛增捐贈收入266.36萬元、以工作經費虛增（zēng）捐贈收入830萬元。
5. 決算不實
《預算法》要求編製決算（suàn）要做到收支真實、數額（é）準確。多數鎮鄉均隻應對財政局決算要求，將報表“弄平”而不管實際支出數據，導致賬列（liè）數據與決算數據差距較大。抽審的7個（gè）鎮鄉中，有5個鎮鄉人員經費少報決算（suàn）1253.54萬元（實際支出8003.61萬元、報決算支出6750.07萬元（yuán）），少報（bào）15.66%；有6個鎮鄉公用經費（fèi）少報決算324.71萬元（yuán）（實際支出2912.94萬元、報決算2588.23萬元），少報11.15%；有7個鎮鄉三公經費按控製數報決算283.62萬元，實際支出530.80萬元，超控製支出247.18萬元，超支率87.15%。
（二（èr））財務（wù）管理不（bú）規範
由於鎮鄉工作條件比較艱苦，鎮鄉財務專業缺員嚴重，往往隻能“拉郎配”，由（yóu）沒（méi）有財務知識的人員擔任會計或出納，造成鎮鄉的財（cái）務管理極（jí）其不規範，賬務混亂。鎮鄉財務管理方麵常見問題如下：
1.收入（rù）不完整
一是將收入記入往來，在往來中列收列支；二是（shì）租（zū）賃收（shōu）入未（wèi）能做到應收盡收；三是收取的零星（xīng）收入不入賬，直接用於支出；四是配套費管理不嚴謹（jǐn），很多鎮（zhèn）鄉都存在未收或少收配套費的現象。如：某鎮未嚴格執行城市建（jiàn）設配套費80元/平方米的征收標準，對少數已建房配套費按40元/平方米（mǐ）標（biāo）準收取，少收建房配套費6.60萬元。
2.費用（yòng）支出不規範（fàn）
一是支出票據不合規，以未複（fù）寫的（de）發票或白條、複印件列支（zhī）費用（yòng）的現象時有發生；二是仍然存在虛假采（cǎi）購物品套取現金處（chù）理違規（guī）支出的行為；三是接待費化整為零、食堂超標接待等變相（xiàng）公款吃喝現象有抬頭之勢。
3. 變相（xiàng）發放津補貼和福利
十（shí）九大以來（lái），經過（guò）一（yī）係列（liè）專項整治，違規發放津（jīn）補貼和福利的行為得到有效遏製，但個別鎮鄉仍賊心不死，采取更為隱蔽（bì）的手段（duàn），發放津補貼和福利。一是利用（yòng）審批和管轄權限，將違規津補貼（tiē）轉嫁（jià）給相關企業（yè）；二是虛購物品套（tào）取現金，用以違規發放津（jīn）補（bǔ）貼；三是（shì）濫用“集體決策”，超標準發放津（jīn）補貼。審（shěn）計中我們發現，某鎮以“集體（tǐ）決策”形式自定標準，向115名職工發放各種補助206.17萬元。其中：發放在職職工拆（chāi）遷補（bǔ）助、值班費等167.36萬元；發放村居幹部的誤工（gōng）、征地等補助36.41萬元；發放視察補助2.40萬元。
4. 幹部、職（zhí）工長期未（wèi）在崗（gǎng），吃空餉
部分鎮（zhèn）鄉領導礙於情麵，對個（gè）別“在編不在崗、拿錢不幹活”的職工“睜一隻眼，閉一隻眼”，造（zào）成個人“吃空餉”現象時有發生，致使國家財政資金損失。2013年至2016年期，某鎮5名（míng）職工涉及吃空餉63.19萬元（3名行（háng）政人員34.55萬元、2名事業人員28.64萬（wàn）元）。
5. 不符合條件（jiàn）人員享受各項補（bǔ）助
部分鎮鄉對民生資（zī）金監管不到位，導致（zhì）不符合條（tiáo）件的人員享受低保、五保等各項補助。以（yǐ）前述抽（chōu）審的7個鎮鄉為例，我們統（tǒng）計發現有126名不符合條件人員享受低保、三無人員、五保等各項補助52.33萬元（yuán），其中死亡107人享受補助（zhù）36.67萬（wàn）元、參保16人享受補助（zhù）15.19萬元、財政供（gòng）養人員2人享（xiǎng）受補助0.11萬元、退休人員1人享受（shòu）補助0.36萬元。
6. 違規出借資金
一是以扶持鎮鄉企（qǐ）業的名義，出（chū）借資金給企業周轉，且時間（jiān）長（zhǎng）、數額大，致（zhì）使國有資金無法發揮應有效益；二（èr）是職工借款長期不歸還，占用（yòng）國（guó）有（yǒu）資金。
7. 資產管理不到（dào）位
一是資產盤點程序執行不到位，致使長期賬實（shí）不符；二是重大資產處置未經集體決策和資產評估，造成處置價格較低，形成（chéng）國有資（zī）產損失。
（三）工程項目管理意識不強，違規問題較多（duō）
大部分鎮鄉嚴（yán）重（chóng）缺乏專（zhuān）業的工程管理人員，基本上都是（shì）由其他（tā）工作（zuò）人（rén）員兼任，因（yīn）此，不管是工程（chéng）前期（qī）準備、招投標，還是合同簽訂、施工（gōng）及竣工驗收等環節，都缺（quē）乏規範管理。常見問題如下：
1. 工程招標管理不規範
一是將應該公開招（zhāo）標的項目，“化（huà）整為零”規避招標；二是以應急工（gōng）程、搶（qiǎng）險工程等名義先（xiān）確定國有性質施工單位，再分包或轉包；三是以“集體決策（cè）”名義，搭（dā）邀請招標的便車，違規擴大邀標（biāo）範圍；四是（shì）對圍標、串標行為審查不到位，未對投標文件的內（nèi）容和IP地址進行雷同性審查（chá）。2017年在一個道（dào）路整治工程項目中審計發（fā）現，業主單位某領導（dǎo）先以工期緊為由，向主管部門申請邀請招標，再以“集體決策”名義將工程發包給（gěi）某有國有施工（gōng）單（dān）位（wèi），暗（àn）地裏又與該單位串（chuàn）通，將工程拆分轉包給自（zì）已的親屬朋友承建（jiàn）。該（gāi）領（lǐng）導（dǎo）為達到違規承（chéng）接工程的目的，導演了一場自以為高明的操作，然終難逃法眼，目前該線索已移送相關部門處理。
2．對項目承建單位監管不到位，工程掛靠和轉包行為時有發生
一是對工程掛靠和轉包行為（wéi），視若（ruò）無睹（dǔ），致使（shǐ）法律糾紛不斷，工程質量（liàng）也難以保證；二是對惡意（yì）低價搶標單位，缺少考察，承建單位往往以偷工減（jiǎn）料、以次充好等手段牟利，致使工程質量低下，問題頻發。如近期（qī）抽審的某鎮8個項目中，有4個項目係自然人譚某某、張某某借用相關施工單位資（zī）質承建（jiàn），因偷工減料，造成（chéng）多（duō）計工程費30.27萬元。
3. 合同管理不規（guī）範
一是主（zhǔ）合同或補（bǔ）充合（hé）同在工程金額、工程量、工期等方麵違背招標文件實質（zhì）性條款，造成（chéng）投資額增大（dà），工期滯後；二是補充合同隨意改變主（zhǔ）合同約定的結算原則，致使多結（jié）算工程款（kuǎn）；三是合同約（yuē）定不清、內容不明，導致糾紛不斷。
4. 未按規定扣收各項保證金
建（jiàn）設項目中收取各項保證金不但（dàn）是政策性要（yào）求，也是保證建設項目正常開展（zhǎn），懲罰建設（shè）過程（chéng）中不當（dāng）行為的（de）保證（zhèng），很多鎮鄉對建設項目質量保證金的扣收還是比較重視，但對收取（qǔ）投標保證金、低價（jià）中標保證金、履約保（bǎo）證金的意識較差，致使項目在實施過程中出（chū）現的各種不當行（háng）為缺少懲罰性保證，影響工程建設（shè）。在前述抽審（shěn）的7個鎮鄉中，有130個項目未收或少收履約保證金等各項保證（zhèng）金903.48萬元。
5. 工程驗收把關不嚴，導致多計工程費
鎮鄉工程項（xiàng）目多數投資（zī）額（é）較小，特別是100萬以下的項目基本都由鎮鄉自行辦理結算，由於大部分鎮鄉沒有專業的工（gōng）程管理人員，加之部分鎮鄉人員責任心不強（qiáng），驗收工作履職不認（rèn）真（zhēn），施工單（dān）位虛報的工程量難以被發現，致使多計工程費。近期我們抽審了34個100萬元以內的自辦結算（suàn）項目，有22個項目（占抽（chōu）查數的64.71%）多計工程費104.05萬元，審減率10.66%。其中4個人行（háng）便道（dào）項目的長（zhǎng）度和寬度均不夠，多計工程費（fèi）53.55萬元。
6. 未（wèi）建立內控製度導致工程項目管理較差
多數鎮鄉未按《行政事業單位內部控製規範》要求，建立與工程項目相關（guān）的內控製度，導致工程項目管理較差。
（四）村（cūn）居財務（wù）管理薄弱，問題頻發
村居管理是鎮鄉管理（lǐ）的重要一環（huán），直接關係到村民的（de）切身利（lì）益（yì）。規範村居（jū）管理，特別是（shì）預防村居財務管（guǎn）理上容易出現的腐敗問題，是一項重要工作。當前村居財務管理存在的問題主要表現在以下幾個方麵（miàn）：
1. 個別村居幹部有“匪”氣（qì），不會作為、亂作為
有的村居幹部法（fǎ）紀（jì）意識薄淡，有（yǒu）“匪”氣，頂風違紀（jì），在土地征收、“三資”管理、民生資（zī）金等領域搞（gǎo）優親厚友、截留克扣、吃拿卡要，影響了“村支兩委”和村幹部的公信力。如某村支書藏某某在審核D級危房改造補助對象過程中，搞吃（chī）拿卡要，最終被開除黨籍。
2. 村居幹部違規承包本村工程
隨著（zhe）新農村建（jiàn）設（shè）力度加大，一（yī）些村居幹部插手、承（chéng）接本村公（gōng）共建設項目，“既當裁判員又當運動員”，損害了農村幹部廉潔形象，侵蝕了群眾（zhòng）的信任感，公平公正難以（yǐ）保證，極易導（dǎo）致腐敗問題的產生，工程質（zhì）量也難以保障。2018年我們抽審了（le）某鎮6個村級道路工程，有5個工程未按規定實施競爭性比選，而直接發包給不具備相關建（jiàn）築質（zhì）資的村幹部實施，由於監管缺（quē）位，造成多計（jì）工程（chéng）造價（jià）14.86萬元（yuán），綜合（hé）差異率11.53%。
3. 資金管理較差，公款私存現象普遍（biàn）
由於村居缺少專業的財務人員，村（cūn）居報賬員大多由村居幹部兼任，這些兼職報（bào）賬員既有權利又缺少監督，往往將村居部分收入違規存到村（cūn）居幹部個人賬（zhàng）戶，形成公款私存（cún），個別村居甚至（zhì）出現（xiàn）私設小金庫（kù）、私分公款等違法行（háng）為。2016年至2017年間，某村在實施本村的生產生活便道項目中，采取虛造“項目材料費用結算（suàn）單”和虛開發票等手段，虛（xū）構碎石、河沙、水泥等的運費及二（èr）次轉運費，套（tào）取財政資金（jīn）25.43萬元，存入村主任馮某某個人銀行賬戶（hù），其中9萬元被6名村幹部私分，造成惡劣影（yǐng）響，案件（jiàn）線索已移送紀委處理（lǐ）。
4. 民主（zhǔ）管理和（hé）村務公（gōng）開不規範
民（mín）主管理和村務公開是農村村務管理（lǐ）的重（chóng）要一環，但部分村居不把民主管理和村務公開當回事，比如村務（wù）公開內容不完整、避重（chóng）就輕，村務公開平台建設不與時俱進、形式陳舊，村務公開時間沒規律甚至常年空著，村務公開工作缺（quē）乏經常（cháng）性和規範化，致（zhì）使村務公開欄成了“假把式”“花架子”，造成部分群眾對村居財務數據持懷疑態度，信（xìn）任感（gǎn）較（jiào）差。
5. 村居幹部無依（yī）據領補助
部分（fèn）村居幹部不遵守《村民委員（yuán）會組織法》，在無村委會會議記錄（lù）及誤工（gōng）補助標準的情況下，濫用職權，以誤工（gōng）補助等名義領取補助。近兩年來，我們審計某鎮5個村居賬務，有28名村組幹部，未經村委會集體（tǐ）決策，以誤工補助名（míng）義直接領取18.30萬元。
二、 解決鎮鄉財政管理問題的建議
為進一步加強和改進鎮（zhèn）鄉財政（zhèng）財務（wù）管理，切（qiē）實維護財經秩序（xù），更好地促（cù）進鎮鄉經濟的持續、穩定、健康發展，針（zhēn）對（duì）鎮（zhèn）鄉財政管理存在的問題，提（tí）出以下對策：
（一）規範（fàn）預算管理，強化預算的控製力
嚴格執行《預算法》,按“財權與事權相（xiàng）結合”的原則編製財政預算，並嚴（yán）格遵照執行。在執行過程中如遇（yù）到事權調整變化，要按規（guī）定進行預算調（diào）整，保障鎮鄉正常運轉（zhuǎn）。
（二）加強決算（suàn）管理，嚴禁弄虛作（zuò）假編報決算
杜絕以虛假讚助、工作經費、套取項目資（zī）金等方式虛增非稅收入。要嚴格執行國家統一的財務製度，各類支出要據實列報，做到賬、表相符，嚴控三公經費支出。
（三（sān））加強隊（duì）伍建設，提高人員素質
隊伍建（jiàn）設（shè）是各項工作順利進行的保證。人事部門要將精通業務、素質好的人員選拔到（dào）相應工作崗（gǎng）位上來；建立培訓（xùn）常態機（jī）製（zhì），並通（tōng）過各種考核不斷提高人（rén）員的業務素質。
（四）嚴把民生資金補助（zhù）關口，將惠民政策落到實處
針對各鎮鄉普遍存在民生資金監管不到位，導致不符合條件人員（yuán）享受低保等補助情況，各鎮鄉要充分利用大數據，嚴格審核補助戶實際情況，及時（shí）掌握補助戶變動信（xìn）息並作相應調整。
（五（wǔ））規範工程（chéng）項目管理，杜絕虛列支出套取（qǔ）項目資金
各鎮鄉要完（wán）善項目管理內控（kòng）製度，嚴格按照法律法規進行項目管理，規範鎮鄉本（běn）級、村居資金的監（jiān）管，嚴格按照合同收取和扣（kòu）留各項目保證金及支付工程款，加強工（gōng）程項目驗收管理，規範結（jié）決算審核，避免多（duō）計工程費，杜絕虛列項目支出套取資（zī）金。
（六）進一步加強村居財（cái）務管理
一是村居財（cái）務收支要嚴格執行“村財鎮管”，村居（jū）的各種收（shōu）入都必須及時全額存入指定（dìng）設立賬戶，不得公（gōng）款私（sī）存（cún），更不得設賬外（wài）賬；二是要加強對村居的資金管理，村居報（bào）賬員實行備用金製度，不允（yǔn）許（xǔ）將（jiāng）資金直接轉賬到村居幹（gàn）部個人賬戶；三是規範村居開支（zhī），未經村（cūn）民主理財小組和（hé）村務監督委員會審簽，不得列支；四是要按《村民（mín）委員會組織法》等法律法（fǎ）規規範村居幹部補助；五是（shì）嚴格執行村務公開，自覺接受村民監督（dū）。
（七）加強財經（jīng）法紀學習，增強法紀（jì）意識
各鎮鄉應加強包括村居幹（gàn）部在內的財經法紀培訓和學習，增強法紀意識，杜絕各類違規違紀行為。
審計四部
黃林東
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